ГОЛОВКИН Евгений Владимирович

ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИЛИЦИИ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПО ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ ПРАВОНАРУШЕНИЙ, СОВЕРШАЕМЫХ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИМИ

Специальность: 12.00.14 — административное право; финансовое право; информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва-2002

Диссертация выполнена на кафедре административного права и административной деятельности Юридического института МВД России.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Масштабные социально-эконо­мические и политические изменения, происходящие в Российской Феде­рации в последнее время, неизбежно повлекли за собой различные нега­тивные последствия, в том числе и усиление противоправных тенденций в молодежной среде! Широкое распространение получили наркомания, а также тяжкие преступления; совершенные на этой почве_, токсикомания, проституция и беспризорность, причем темпы роста данных явлений сре­ди несовершеннолетних намного опережают темпы роста подобных яв­лений среди взрослых. По официальным данным, в России в настоящее время столько безнадзорных детей, сколько их было в первый послево­енный год: 700 тыс., по неофициальным данным, их более 4 млн.¹. Про­тивоправное поведение несовершеннолетних качественно изменилось, стало носить более дерзкий и изощренный характер. Правоохранитель­ные органы все чаще сталкиваются с фактами вовлечения подростков в организованную преступную деятельность. Имеются случаи создания банд несовершеннолетних, специализирующихся на совершении тяжких преступлений и успешно конкурирующих с преступными группировками взрослых.

Остается высокий удельный вес подростков, совершающих прес­тупления в составе группы лиц по предварительному сговору: в 1995-1999 г он колебался от 62,0 до 65,8. Число преступлений, совершенных подростками, совместно со взрослыми, за последние пять лет увеличи­лось на 13.7% (с 64,1 до 72,9%)².

Правоохранительные органы оказались не готовы к таким проявле­ниям и пока еще не сумели должным образом обеспечить противодейст­вие рассматриваемым процессам. Многие традиционные, апробирован­ные подходы к решению проблем борьбы с преступностью ft админист­ративными правонарушениями оказались утраченными. Кроме того, тре­бует совершенствования правовая база этой работы. С одной стороны, наблюдается ее явная нестабильность, выражающаяся в наличии много­численных противоречий и пробелов, а также в непоследовательности законодателя, с другой - в обществе растет правовой нигилизм, наблюда­ется конкуренция федерального законодательства и нормативных актов

Смирнова И Вы можете ответит!, на вопрос, чем занят в эту минуту ваш ребенок? //

Российская гач 2000. 2% иояб

Л

О состоянии законности в деятельности системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Информационное письмо Генеральной прокуратуры России №1-ГП-71-2000 от 19 декабря 2000 г С 1//Архив ГУООП МВД РФ.

местных органов власти и управления. Как следствие из этого - сниже­ние эффективности правоприменительной практики.

К середине 90-х г ситуация с безнадзорностью и правонарушения­ми несовершеннолетних усугубилась еще и тем, что в стране, по сущест­ву, распалась система социальной профилактики. Несмотря на то, что за последние три-четыре года в Российской Федерации был создан ряд раз­личных нетрадиционных служб и учреждений, оказывающих социально-правовую, медико-психологическую помощь подросткам и семьям груп­пы риска, отсутствие нормативной базы, регламентирующей их взаимо­действие с системой органов профилактики, резко снижает эффектив­ность деятельности всех субъектов профилактики, в том числе и милиции общественной безопасности.

Указ Президента Российской Федерации от б сентября 1993 г. '№ 1338 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовер­шеннолетних, защите их прав» закрепил общие положения организации профилактики правонарушений несовершеннолетних и наметил направле­ния совершенствования правового обеспечения этой деятельности Феде­ральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» дополнил и определил статус ор­ганов внутренних дел как субъектов профилактики безнадзорности и пра­вонарушении несовершеннолетних¹ Вместе с тем в настоящее время резко обострилась проблема ведомственного правового регулирования данного вида правоохранительной деятельности, практика которой также еще не совершенна Особенно тяжелое положение сложилось в сфере профилактики административных правонарушений несовершеннолетних. Вопросы адми­нистративно-правовой профилактики правонарушений несовершеннолетних с учетом изменившихся условий остались фактически не исследованными и не получили должного освещения в научных трудах

В связи с этим поиск оптимальных мер, направленных на совершен­ствование правовых и организационных основ деятельности милиции общественной безопасности (далее - МОЕ), определение ее места з со­временной системе профилактики правонарушений несовершеннолетних, является важным и актуальным

Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена потребностями правоохранительной практики в научно-обоснованных рекомендациях по совершенствованию правовых и орга­низационных основ деятельности милиции общественной безопасности

Об oi.H»>ud\ i,no 1емы профилактики бе.шад!оржч,ш и правонарушении неьоиер-шепнолетних Федеральный гакон РФ от 24 июня 1999 г №118 <1Н Собр мкпиоъш: н-•лваРФ 1999 №26 Ci 3177

по предупреждению правонарушений, совершаемых несовершеннолет­ними, что в значительной степени и предопределило выбор темы диссер­тационного исследования.

Объектом исследования являются регулируемые административ­но-правовыми средствами общественные отношения, возникающие в связи с профилактической деятельностью МОБ, направленной на преду­преждение правонарушений несовершеннолетних, а также администра­тивное законодательство России, регламентирующее организационно -правовые проблемы этой деятельности.

Предметом исследования выступают правовые и организационно -управленческие основы деятельности МОБ по предупреждению правона­рушений несовершеннолетних, включая ее кадровые, тактические, мето­дические, организационные и иные аспекты, а также оценка эффективно­сти этой деятельности со стороны аппаратов управления ГУВД феде­ральных округов и МВД, УВД субъектов Российской Федерации, а так­же населения

Цель исследования - разработка и обоснование логически взаимо­связанных, теоретических и практических положений об особенностях организационных и правовых основ регулирования деятельности мили­ции общественной безопасности (как субъекта общей системы) по про­филактике правонарушений несовершеннолетних.

Исходя из поставленной цели, предполагалось решить следующие основные задами:

- определить правовой статус милиции общественной безопасно­сти как субъекта государственной системы профилактики правонаруше­ний несовершеннолетних.,

- определить место профилактической деятельности милиции об­щественной безопасности в системе административной юрисдикции;

- подготовить комплекс научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию деятельности служб и подразделений МОБ по про­филактике правонарушений несовершеннолетних,

- провести сравнительно-правовой анализ нормативной базы дея­тельности подразделений милиции общественной безопасности по пре-д>пр;ждению правонарушений, совершаемых несовершеннолетними;

- проанализировать правовые основы взаимоотношений милиции общественной безопасности с иными правоохранительными органами, воспитательными и общественными организациями,

- изучить исторический и международный опыт решения правоох­ранительными органами рассматриваемой проблемы, разработать пред­ложения по совершенствованию нормативной базы, регламентирующей

отношения между милицией общественной безопасности и другими субъектами профилактики;

- дать наиболее оптимальные направления деятельности милиции общественной безопасности по предупреждению правонарушений, со­вершаемых несовершеннолетними. ' •

Методологическая и эмпирическая база исследования. Работа выполнена с позиции системного подхода в исследовании социально-пра­вовых явлений. В ходе исследования использовались такие частные ме­тоды научного познания, как историко-правовой, формально-юридичес­кий, статистический, сравнительно-правовой, контент-анализ и другие.

Основной информационной базой исследования стали действующие международное и российское законодательство, научные труды отечест­венных и зарубежных ученых, статистические и иные данные МВД Рос­сии, материалы социологических исследований, периодической печати, личные наблюдения и обобщения!, а также многолетний практический опыт в системе МВД.

Говоря о степени разработанности темы, следует отметить тот факт, что основу исследования составили прежде всего работы отечественных и зарубежных ученых в области философии, истории, теории государства и права, содержащие трактовку понятия общественных отношений, субъ­екта и объекта правонарушений, раскрывающие механизм правового ре­гулирования этих отношений, а также международные документы и рос­сийское законодательство, закрепляющие правовое положение субъек­тов системы профилактики правонарушений несовершеннолетних.

Автором проанализированы основные нормативные правовое акты, регулирующие правовое положение и компетенцию субъектов профи­лактики правонарушений несовершеннолетних. Изучена соответствую­щая проблематике литература по криминологии, философии, теории го­сударства и права, семейному, трудовому и административному праву, а также управленческие документы, аналитические материалы ГУООП МВД России и других государственных органов, занимающихся преду­преждением правонарушений несовершеннолетних. По специальной ме­тодике было отработано 250 дел об административных правонарушениях несовершеннолетних, рассмотренных комиссиями по делам несовершен­нолетних, защите их прав. Проведены: опрос 100 правонарушителей, 250 сотрудников правоохранительных органов, свыше 500 граждан: кон-тент-анализ около 400 публикаций в средствах массовой информации по изучаемой проблематике.

Степень научной разработанности проблемы. Общая предупре­дительная функция административно-правовых мер. реализуемых мили-

цией общественной безопасности рассматривалась в работах Н. И. Вет­рова, Е. С. Жигарева, Ф. Е. Колонтаевского, В. П. Лозбякова, С. С. Овчинского, Л. Л. Попова, В. С. Устинова, Г. И. Филиченко, А. М. Яковлева и других ученых, однако несмотря на бесспорную теоретическую и прак­тическую значимость указанных исследований, в них правовые и органи­зационные вопросы деятельности милиции общественной безопасности по предупреждению правонарушений, совершаемых несовершеннолет­ними, не рассматривались.

Вопросы профилактики правонарушений несовершеннолетних ос­вещались в работах Ю. М. Антоняна, А. М. Алояна, Е. В. Болдырева, А И. Долговой, Е. Ю. Зинченко, К. Е. Игошева, А. Б. Кавецкого, А. П. Клюшниченко. Г.М. Миньковского и др. Перечисленные авторы рассматривали преимущественно проблемы криминологического характера и лишь фрагментарно касались роли милиции общественной безопасности в пре­дупреждении правонарушений несовершеннолетних.

Такие ученые как Ю. И. Белоглазов, М. В. Габелко, А. И. Ивлиев, А. Б. Кашелкин. С. А. Сысоев подробно осветили вопросы организации деятельности специальных подразделений милиции по предупреждению правонарушений несовершеннолетних, однако выводы названных авто­ров базировались на фактических положениях, сложившихся в 70-80 г., в связи с чем требуют корректировки. Что касается работ, вышедших в 90-х г., то они посвящены лишь отдельным видам специальной профи­лактики, осуществляемой органами внутренних дел в целом.

Научная новизна исследования состоит в том, что автором осуще­ствлено комплексное монографическое исследование закономерностей деятельности милиции общественной безопасности по предупреждению правонарушений, совершаемых несовершеннолетними.

Автор на основе особенностей современной действительности ис­следовал действующее законодательство и ведомственные нормативно-правовые акты, относящиеся к проблемам: взаимодействия милиции об­щественной безопасности с нетрадиционными субъектами профилак­тики, применения мер административного принуждения к несовершен­нолетним, их родителям, лицам, вовлекающих подростков в противо­правную деятельность; регулирования общественных отношений, скла­дывающихся в процессе осуществления милицией общественной безо­пасности общей, специальной и индивидуальной профилактики право­нарушений подростков, и сформулировал предложения по их совершен­ствованию

На защиту выносятся следующие основные положения, обосно­ванные в диссертации:

- результаты и эффективность применения административных мер воздействия на несовершеннолетних правонарушителей;

-7 выводы по оценкам состояния правовой базы предупреждения правонарушений несовершеннолетних и предложения по отдельным на­правлениям усовершенствования;

- предложения по совершенствованию федерального и региональ­ного законодательства, ведомственных правовых актов, регламентирую­щих административно-правовой статус милиции общественной .безопас^ ности в системе профилактики и борьбы с правонарушениями несовер­шеннолетних;

- результаты исследования организации и практической деятель­ности служб и подразделений милиции общественной безопасности по профилактике правонарушений несовершеннолетних:

- передовой опыт деятельности милиции общественной безопас­ности по предупреждению правонарушений, совершаемых несовершен­нолетними.

Теоретическая значимость исследования заключается в анализе современного состояния правовых и организационных основ деятельно­сти милиции общественной безопасности по предупреждению правона­рушений, совершаемых несовершеннолетними, а также в обосновании ряда предложений до совершенствованию законодательства

Практическая значимость работы заключается в том, что ее ре­зультаты могут быть использованы в нормотворческой практике, практи­ческой деятельности милиции общественной безопасности по профилак­тике правонарушений несовершеннолетних, а также в научно-исследовательской работе и в учебном процессе.

Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы:

- в деятельности по совершенствованию системы, структуры и со­держания федерального и регионального законодательства об админист­ративных правонарушениях, о мерах административного принуждения, применяемых к несовершеннолетним правонарушителям, родителям и лицам, отрицательно влияющим на них;

- при разработке ведомственных нормативных актов, регламенти­рующих профилактическую деятельность ОВД и их специализированных служб и подразделений по делам несовершеннолетних (далее - ПДН) и центров временной, изоляции для несовершеннолетних правонарушите­лей (далее - ЦВИНП).

- в научной разработке проблем развития законодательства о системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

- в преподавании курсов «Административное право», «Админист­ративная деятельность ОВД», «Административная юрисдикция» в юри­дических вузах и образовательных учреждениях системы МВД, а также при подготовке лекций и учебных пособий по данной проблематике.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основанные на результатах данного исследования выводы и рекомендации прошли обсуждение на кафедре административного права и административной деятельности органов внутренних дел Юридического института МВД России и Тульского филиала Юридического института МВД России, а также использовались при подготовке научных публикаций и сообще­ний Основные выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертацион­ном исследовании, докладывались на Международной научно-теорети­ческой конференции «Общество и право в новом тысячелетии», посвя­щенной 200-летию МВД России, проведенной в Туле 4-5 октября 2000 г., научно-теоретической конференции «Православие на пороге III тысяче­летия», проведенной в Туле 28-29 февраля 2000 г., областной конферен­ции «Подросток и чакон», проведенной в Туле 3 сентября 1999 г., кроме того, от бликованы в трех научных статьях.

Результаты диссертационного исследования внедрены в практиче­скую деятельность отдела профилактики правонарушений несовершен­нолетних УВД Тульской области и используются в организационно-методическом обеспечении милиции общественной безопасности по пре­дупреждению правонарушений несовершеннолетних. Отдельные поло­жения диссертации используются в учебном процессе Тульского филиала Юридического института МВД России, Орловского юридического ин­ститута МВД России и других вузах при чтении лекций и проведении семинарских занятий по ряду тем, в том числе «Организация работы под­разделений по делам несовершеннолетних», «Особенности организации работы по предупреждению правонарушений среди отдельных категорий несовершеннолетних», а также учебной дисциплины «Введение в долж­ность» для слушателей 4-го курса очной формы обучения.

Структура и содержание работы. Структура диссертации опреде­лена с учетом целей и задач осуществленного исследования, обусловлена ее содержанием, а также необходимостью рассмотрения широкого спек­тра вопросов. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются це­ли и задачи исследования, характеризуются его объект, предмет, методо­логическая основа, эмпирическая база, раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту.

Первая глава - «Правовые основы деятельности милиции общест­венной безопаснбсти по предупреждению правонарушений, совершаемых несовфшён^Йетними», — состоит из трех параграфов и посвящена исследо­ванию состояния, структуры, динамики и причин возникновения админист­ративной дёликтности несовершеннолетних в современной России, раскры­ваются источники правового регулирования, формы и методы деятельности милиций общественной безопасности в рассматриваемой сфере

Анализ структуры административной дёликтности несовершенно­летних, проведенный автором, показывает, что наибольшую долю среди этой категории правонарушителей составляют учащиеся общеобразова­тельных школ: 51,9 % от общего числа подростков, состоящих на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних¹ (в 1996 г.- 50,9 %).

Диссертант отмечает, что рост правонарушений нельзя объяснить просто увеличением числа учащихся общеобразовательных школ. Начи­ная с 1992 г., идет сокращение населения страны. На начало 1999 г. его численность составляла 146,3 млн. человек и уменьшилась за год на 411,8 тыс. человек, или 0,3 %. Суммарное снижение численности россиян'' за семилетний период (1992-1998 г.) составило 2 млн. человек (1,35 %) Уже с 2000 г. доля пожилых россиян в возрасте от 60 лет и старше прак­тически равна количеству детей младше 15 лет². Исходя из данных дис­сертационного исследования автор приходит к выводу, что рост админи­стративной дёликтности среди учащихся общеобразовательных школ опережает увеличение числа самих учащихся.

Автор отмечает, что за период с 1995 по 2000 г. количество несо­вершеннолетних, доставленных в органы внутренних дел за совершение различных правонарушений, выросло на 28% и значительно превысило миллионный рубеж - 1209,3 тыс. (в 1995 г.- 940,7 тыс.). Из этого числа четвертую часть составляют дети, не достигшие 14 - летнего возраста

По данным на конец 2000 г их число составило 2 И тыс 79 чел   Преступность не-еовершеннолепшх в России (1995-2000 гг) Стэт <_б М . 2001  С. 5

Молодежь Российской Федерации¹ положение, выбор пути   ' Основные выводы и предложения Государственного доклада Правительству РФ Ы . 2000 С. 5

10

За этот же период произошел рост числа несовершеннолетних, при­влеченных к административной ответственности за распитие спиртных напитков в общественном месте и появлении в общественных местах в состоянии алкогольного опьянения. Среди работающих подростков этот рост составил 0,7 %. среди учащихся общеобразовательных шко^1 -4,65 %. среди не работающих и не учащихся - 1,95 %.

Анализируя состояние административной деликтности несовершен­нолетних, диссертант рассматривает факторы, которые в значительной мере влияют на состояние предупредительной деятельности МОБ в рас­сматриваемой сфере. Автор к их числу относит:

1 Падение нравственных устоев многих семей, материальную не­обеспеченность, жестокое обращение с детьми, что приводит к увеличе­нию числа безнадзорных детей. По официальным данным, на начало 2000 г. количество беспризорных составило 620 тыс , 220 тыс. из которых находятся в детских домах и интернатах, которые плохо материально обеспечены, а работники получают мизерную заработную плату. При этом 90 % детей-сирот - это сироты при живых родителях. Число лиц, лишенных родительских прав, возросло за последние пять лет в 2 раза. Ежегодно родительских прав в стране лишаются 32 тыс. родителей¹. Ор­ганами внутренних дел в 2000 г. объявлялся местный или федеральный розыск в отношении 36 тыс. подростков. В центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей в том же году было достав­лено более 40 тыс. детей (в 1995 г.- 31,7 тыс.), из них 7657 - не имеющих родителей. 3125 - не имеющих опекунов и попечителей, 28146 - ушед­ших из семьи, 5185 - самовольно покинули детские дома и школы-ин­тернаты. 382 подростка самовольно покинули специальные учебно-воспитательные учреждения.

2. Нерешенность вопроса устройства детей, лишенных родитель­ского попечения. Исследование, проведенное автором, показало, что в настоящее время эта проблема решается крайне неудовлетворитель­но. Так, из 12,6 тыс. состоящих на учете в ПДН несовершеннолетних, лишенных родительского попечения, почти треть не имеет опекуна или попечителя^

3 Обострение социального сиротства, рост числа несовершенно­летних бродяг и попрошаек. Как отмечает диссертант, это делает особен­но активной задач}' создания сети специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации. На сегодняшний день в большинстве регионов Российской Федерации сеть

Доклад зам пред Правительства РФ В Матвиенко от 1 марта 2001 г //Российская газ  2001  3 марта

11

таких учреждений практически не создана Об этом свидетельствует и то, что в 2000 г из 228 тыс доставленных в органы внутренних дел несо­вершеннолетних, нуждающихся в помощи со стороны государства, каж­дый третий ребенок (933,9 тыс ) был помещен в ЦВИНП милиции обще­ственной безопасности и лишь каждый девятый (26,3 тыс ) - в з'чрежде-ния социального обслуживания населения для несовершеннолетних ' Исследование показало, что в среднем в центры временной изоляции для несовершеннолетних ежегодно доставляется порядка 60 тыс детей Не менее 70 % этих детей составллли те, кто в соответствии с Законом могут помещаться только в учреждения социального обслуживания Поэтому, отмечает автор, без развития сети специализированных учреждений для несовершеннолетних, попавших в трудную жизненную ситуацию и нор­мативного закрепления порядка взаимодействия МОБ с данными учреж­дениями, невозможно будет решить проблему профилактики бродяжни­чества и попрошайничества несовершеннолетних, устройства детей, ли­шенных родительского попечения

4 Необеспеченность регионов России специальными учебно-воспитательными учреждениями закрытого типа, в частности спецшко­лами и спецПТУ² По данным Минобразования России, в 2000 г. в эти\ учреждениях содержалось лишь 2679 детей. В условиях, когда растет криминальная активность девочек (в 1999 г выявлено 15,1 тыс человек, на 17% больше по сравнению с 1998 г) и в 1,5 раза увеличилось количе­ство несовершеннолетних женского пола, доставленных в органы внут­ренних дел (1544 тыс), в стране действует единственная для девочек Че­ховская спецшкола в Московской области

Автор отмечает, что за пятилетие (1995-2000 гг) общее число несо­вершеннолетних, доставленных в органы милиции за совершение адми­нистративных правонарушений, увеличилось на 6,8 % (с 715,4 тыс до 764,3 тыс) Число подростков, состоящих на учете в органах внутрен­них дел за немедицинское потребление наркотических средств, возросло в 2,7 раза (с 5,6 до 15,3 тыс.) и это при высоком уровне латентности нар­комании В этой связи диссертант выделяет ряд базовых проблем, нере­шенность которых отрицательно сказывается на эффективности борьбы милиции общественной безопасности с наркотическим злом

5 Слабо развитая имеющаяся в системе Министерства здравоохра­нения Российской Федерации сеть наркотических кабинетов и недоста-

О состоянии социально-правовой защиты беспризорных детей в Российской Фель-рации Справка от 22 февраля 2001 г №32/ Архив ГУООП МВД России

На начало 2001 г в стране функционировало лишь 50 учреждении на 5 шс мест в 41 регионе из них 33 спецшколы общей наполняемостью не более 100 человек каждая

12

точное количество койко-мест для несовершеннолетних в наркологиче­ских больницах Несмотря на распространение детской и подростковой наркомании, амбулаторная и стационарная помощь подросткам-нарко­манам оказывается только в крупных территориальных центрах, причем в наркологических больницах в лучшем случае имеются пять-десять кой­ко-мест для несовершеннолетних В большинстве регионов России от­сутствует круглосуточное освидетельствование лиц, подозреваемых в употреблении наркотических средств

6 Социокультурный «дефицит» личности подростка, выражающий­ся в приоритете физического самосовершенствования в ущерб духовно-мл Это подтверждают и исследования автора За рассматриваемый пе­риод увеличилось количество подростков в возрасте 14-15 дет, покинув­ших по разным причинам учреждения общего и начального профессио­нального образования По сведениям Минобразования России, в 1999 г выявлено свыше 40 тыс несовершеннолетних, которые должны были обучаться, в том числе 2,6 тыс детей, не имеющих даже начального об­щего образования, более 11 тыс подростков, не получивших основного общего обра ювания, 3 тыс не учившихся никогда, 11 тыс не обучалось по причине низкого материального положения родителей¹

Как отмечает автор, анализ обозначенных явлений дозволил бы избрать наиболее эффективные направления предупреждения правона­рушений несовершеннолетних милицией общественной безопасности.

Анализируя федеральное законодательство, нормативно-право­вые акты субъектов РФ, ведомственные приказы и инструкции, диссер­тант на конкретных примерах доказывает реальную необходимость про­ведения их ревизии в соответствии с задачами государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Так, отмечает диссертант, уже первый опыт Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» показал наличие серьезных проблем, связанных с направлением подростков в ЦВИНП По мнению автора назрел во­прос о внесении дополнений в ст 26 Федерального закона. Необхо­димость принятия дополнения вызвана тем, что Закон предусматрива­ет рассмотрение запроса о помещении несовершеннолетних, не подле­жащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспи-татетьные учреждения закрытого типа, которые в течение 10 дней долж­ны находиться в центрах временной изоляции для несовершеннолет-

О состоянии аконности в деятельности opianos системы профилактики безнадшр-ткги и прлвонар\ тении несовершеннотегяих Информационное письмо Генеральной [|рок\рагуры№1-ГП-'⁷1-2000ог 19 декабря 2UOO г С 2 </ Архив ГУООП МВД РФ

13

них. Однако суды в настоящее время не готовы рассматривать материа­лы о подростках в установленный срок, так как возрастает нагрузка на судей по количеству находящихся в производстве уголовных и граждан­ских дел, в том числе в отношении лиц, содержащихся под стражей, а также по таким категориям гражданских дел, как взыскание заработ­ной платы, детских пособий, восстановление на работе. В результате в целом по России специальные учебно-воспитательные учреждения за­крытого типа для несовершеннолетних правонарушителей остались не­укомплектованными.

Реализация данного дополнения в Закон, как отмечает диссертант, пре­дотвратит закрытие данных специальных учебно-воспитательных учрежде­ний закрытого типа несовершеннолетних с девиантным поведением.

В связи с чем, автор считает необходимым до вступления в силу за­кона о ювенальных судах при отсутствии спора предоставить право на помещение несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответствен­ности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого ти­па комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав согласно прежней правоприменительной практике

Далее диссертант проводит анализ ведомственных приказов МВД России, целью которого является выявление оптимального влияния МОЕ, в том числе ПДН, на криминогенные ситуации в подростковой среде. Автор предлагает внести в Инструкцию по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел¹ изменения, суть которых сводиться к следующему: придать предложени­ям, которые вносят ПДН в соответствующие органы, организации и предприятия, согласно п.2.8 Инструкции, статус представлений следо­вателей с соответствующими уголовно-процессуальными последствиями

Исследуя вопрос совершенствования форм и методов служб и под­разделений милиции общественной безопасности по предупреждению правонарушений, совершаемых несовершеннолетними, автор подробно анализирует данные понятия. Полемизируя с некоторыми учеными, дис­сертант обосновывает точку зрения, что разумное сочетание форм и ме­тодов будет способствовать лучшей организации деятельности МОБ. со­вершенствованию взаимосвязей ее служб и подразделений

Опираясь на результаты исследования, диссертант предлагает виды и направления деятельности МОБ рассматривать дифференцированно В зависимости от объекта, на который направлена предупредительная деятельность МОБ, диссертант делит ее на участки а) работа с неблаго-

¹   Приказ МВД России от 26 мая 2000 г № 569

14

поличными семьями, б) со взрослыми, способствующими вовлечению несовершеннолетних в правонарушения; в) с подростками, совершивши­ми правонарушения; г) общепрофилактическая-работа. " '

Виды деятельности в зависимости от места, где осуществляется профилактическая работа, автор делит наследующие участки: а) по мес­ту жительства; б) по месту учебы; в) с иногородними, г) в отношении беженцев и переселенцев. Каждый обозначенный участок автор класси­фицирует на более простые элементы. Так, участок работы с неблагопо­лучными семьями включает следующие структурные элементы: работа с семьями, в которых родители, имеющие детей, ведут антиобществен­ный образ жизни, с семьями, в которых отсутствуют дисциплинарные и педагогические требования; с семьями, в которых негативное влияние на детей оказывают другие, проживающие совместно с ними лица (напри­мер, взрослые братья или сестры, состоящие на учетах в ПДН, и т. д).

В свою очередь, участок работы с несовершеннолетними, совершив­шими правонарушения, автор классифицирует в зависимости от вида совершенных ими правонарушений и от социального статуса на более простые структурные элементы. Так, исходя от вида правонарушений, диссертант предлагает дифференцировать работу с подростками: совер­шающими дисциплинарные проступки, административные деликты, пре­ступления. В зависимости от социального статуса данная деятельность МОБ должна подразделяться на работу с учащимися, работающими, не работающими и не учащимися, а в зависимости от возраста - на работу с несовершеннолетними до 13 лет, 14-15 лет, 16-17 лет. Автор полагает, что предупредительная деятельность МОБ должна зависеть и от пола подростка.

По мнению автора, перечисленные формы деятельности МОБ в рас­сматриваемой сфере можно классифицировать по:

- территориальному масштабу применения: а) общегосударствен­ные б) региональные, в) местные;

- времени применения, а) ранняя профилактика; б) по факту в от­ношении лиц, склонных к совершению правонарушений.

Поскольку формы деятельности МОБ не могут иметь универсально­го значения, применяться для выполнения всех задач, автор указывает на необходимость использования всего арсенала форм для их правильного сочетания, применения в каждой конкретной ситуации таких форм, кото­рые были бы оптимальными в данных условиях

Анализируя содержание методов МОБ по предупреждению право-нарз шений несовершеннолетних, диссертант выделяет следующие при­сущие им специфические особенности

15

- они выражают связь субъекта (службы и подразделения МОБ) с объектом (несовершеннолетние правонарушители), на который воздей­ствуют;

- они являются средствами управляющего воздействия субъекта на состояние правонарушений несовершеннолетних:

- они представляют собой способы упорядочения, организации происходящих в службах и подразделениях МОБ процессов, приемов, посредством которых достигаются общие цели совместной деятельности субъектов предупреждения безнадзорности и правонарушений несовер­шеннолетних;

- они являются наиболее подвижным и активным элементом в системе профилактики правонарушений несовершеннолетних;

- их применение носит альтернативный характер, так как выбор конкретного метода осуществляется с учетом особенностей несовершен­нолетнего.

Автор отмечает, что убеждение и принуждение, как два взаимосвя­занных универсальных метода, не имеют альтернативного характера Исключение какого-либо одного метода или принижение его роли озна­чает отказ от требований объективных законов и принципов управления.

Исследуя особенности правового регулирования форм и методов МОБ по предупреждению правонарушений несовершеннолетних, диссер­тант указывает на то обстоятельство, что в редакционном уточнении нуж­дается содержащееся в ст. 240 Кодекса об административных правонаруше­ниях РФ требование о том. что при задержании несовершеннолетнего «уве­домление его родителей или лиц, их заменяющих, обязательно».

Как показало исследование, сотрудники милиции общественной безопасности, в частности дежурной части, ПДН, не всегда располагают реальной возможностью сообщить родителям или лицам, их заменяю­щим, о факте административного задержания несовершеннолетних. Кро­ме того, часто в этом отсутствует необходимость. Как правило, разбира­тельство с детьми проходит достаточно быстро, принимаются необходи­мые меры по их передаче родителям или родственникам. В связи с этим автор предлагает в Кодексе об административных правонарушениях РФ внести изменения в указанную статью. «Должностные лица, осуществ­ляющие задержание несовершеннолетнего, принимают необходимые меры для уведомления об этом родителей или лиц, их заменяющих О задержании несовершеннолетнего на срок более трех часов такое уве­домление обязательно».

По мнению автора, в целях усиления юридических гарантий прав несо­вершеннолетних, предоставляется необходимым более полное отражение

16

в законодательстве специфики их правового статуса, характеризующегося по сравнению с правовым статусом взрослых рядом изъятий из ббщего порядка применения к ним административно-предупредительных мер Так, на зако­нодательном > ровне необходимо закрепить цели, основания, порядок и пре­делы применения указанных мер к несовершеннолетним, конкретизировать перечень должностных лиц, правомочных их реализовывать

Вторая глава - «Организация деятельности милиции обществен­ной безопасности по предупреждению правонарушений, совершаемых несовершеннолетними» - посвящена анализу функций, роли МОЕ в сис­теме профилактики правонарушений несовершеннолетних и взаимодей­ствию милиции общественной безопасности с государственными и ины­ми организациями в рассматриваемой сфере

Функции МОБ определяются стоящими перед ней задачами и мо­ру т по мнению автора, подразделяться на основные и обеспечивающие

Основные функции реализуются в правоотношениях, складываю­щихся во внешней сфере деятельности МОБ Субъектами таких правовых связей выступают, с одной стороны, сотрудники МОБ, с другой - несо­вершеннолетние, родители и лица, их заменяющие, должностные лица, предприятия, учреждения, организации При этом, автор отмечает харак­терную особенность указанные правоотношения характеризуются отсут­ствием служебной подчиненности между сторонами

Применительно к задачам МОБ по предупреждению правонаруше­ний несовершеннолетних, основные функции диссертант структурирует по шести группам

Первую группу составляют функции МОБ, связанные с профилак­тикой (общей и индивидуальной) правонарушений, совершаемых несо­вершеннолетними

Вторая группа функций нацелена на обеспечение общественного порядка и безопасности К этой группе относятся

- охрана общественного порядка на улицах, стадионах, скверах, в том числе при проведении культурно-массовых мероприятий,

- обеспечение безопасности дорожного движения, привлечение не­совершеннолетних к административной ответственности, выдача удос­товерений несовершеннолетним на право управления транспортными средствами - категория «А»и др )

Третья группа включает функции МОБ. обеспечивающие реализа­цию задач по предупреждению, пресечению административных правона­рушений несовершеннолетних, родителей, розыска лиц, скрывающихся от органов до шлния следствия, суда. >клоняющихся от исполнения > го-човного нака мния

17

Четвертая группа функций направлена на реализацию паспортно-регистрационной и визовой системы.

Пятая группа функций ориентирована на оказание помощи и содей­ствия в пределах своей компетенции несовершеннолетним, предприяти­ям, учреждениям, организациям в осуществлении своих прав и законных интересов.

Шестая группа функций связана с исполнением административных и уголовных наказаний. К числу указанных направлений МОБ относятся обеспечение содержания несовершеннолетних в изоляторе временного содержания для подозреваемых в совершении преступлений (далее -ИВС),ЦВИНПидр.

К обеспечивающим функциям, без осуществления которых невоз­можна реализация задач, автор относит ресурсные и управленческие Эти направления деятельности опосредуются во внугриорганизационной сфе­ре - в правовых и организационных отношениях, складывающихся меж­ду подразделениями МОБ.

В структуре ресурсных функций в зависимости от видов ресурсов автор выделяет кадровую (подбор, расстановка и обучение кадров ПДН): финансовую (определение потребности в финансовых средствах и ис­пользование, контроль за осуществлением финансовых операций); мате­риально-техническую (обеспечение потребностей ЦВИНП, ПДН в мате­риальных ресурсах, технических средствах); хозяйственную (обеспече­ние вещевым имуществом, техническая эксплуатация зданий, ремонт)

К управленческим функциям в рассматриваемой сфере (общие функции административной деятельности МОБ) автор относит учет, анализ, планирование, организацию, регулирование и контроль

В зависимости от характера отношений, возникающих при их реа­лизации, эти функции принято разделять на два блока: функции руковод­ства и штабные.

Автор отмечает, что предложенная система классификации функ­ций является открытой, незавершенной, что позволяет на основе выяв­ленных на практике новых направлений деятельности МОБ по преду­преждению правонарушений несовершеннолетних формировать новые структурные элементы.

Являясь одним из элементов системы органов профилактики право­нарушений несовершеннолетних, МОБ в то же время сама представляет собой определенную иерархически стройную систему служб и подразде­лений, деятельность которых в той или иной степени связана с организа­цией профилактического процесса. Причем все службы милиции общест­венной безопасности, выполняющие функции предупреждения админи-

18

страгивной деликтности несовершеннолетних, автор условно делит на специализированные службы и подразделения - подразделения по делам несовершеннолетних, центры временной изоляции несовершеннолетних правонарушителей и неспециализированные - занимающиеся предупре­ждением безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних только лишь в части, касающейся их основной служебной деятельности. Это службы участковых уполномоченных, патрульно-постовая служба, госу­дарственная инспекция безопасности дорожного движения, медицинские вытрезвители и т д.

Каждый из сотрудников отраслевых подразделений МОБ обязан осуществлять определенные профилактические функции, оказывать по­мощь в профилактической деятельности специализированным службам. Однако достаточно часто, как показало исследование, на практике такое взаимодействие осуществляется слабо, а сами профилактические меро­приятия носят чисто формальньщ характер, что не может не сказываться на профилактическом потенциале в целом МОБ. Причины такого поло­жения, по мнению диссертанта, в нечетком правовом регулировании, противоречивости нормативных актов, регламентирующих профилакти­ческую деятельность различных служб и подразделений МОБ, несоответ­ствии отдельных ведомственных актов современному законодательству, нестыковки самих законов между собой по поводу компетенции МОБ в данной сфере.

В результате рассмотрения вопроса о функциях МОБ в современной системе профилактики правонарушений, совершаемых несовершенно­летними, автор делает следующие выводы:

1 Необходимо реорганизовать подразделения по делам несовер­шеннолетних в рамках Концепции развития МВД России на период до 2005 г, выделив их структурно в самостоятельное подразделение в составе служб и подразделений милиции общественной безопасности.

2. В системе учебных заведений МВД России разработать и вне­дрить учебную программу «Введение в специальность» по специальнос­ти - инспектор ПДН

3 Осуществить мероприятия, направленные на формирование про­фессионального ядра служб милиции общественной безопасности, укре­пить ПДН и ЦВИНП опытными кадрами, знающими специфику работы с подростками, имеющими, как правило, высшее юридическое, педагоги­ческое или психологическое образование

4 Разграничить и обеспечить оптимальное соотношение функций специальных служб профилактики (ПДН и ЦВИНП) с другими службами и подразделениями МОБ

19

Далее автор опредечяет роль милиции общественной безопасности в системе субъектов предупреждения правонарушений, совершаемых несовершеннолетними

Диссертант отмечает, что система субъектов предупреждения пра­вонарушений сформировалась сравнительно недавно, в начале 80-х г По характеру возложенных на них задач они могут быть, как предлагает ав­тор, классифицированы на следующих субъектов

1) специализирующиеся для проведения комплексных обще­профилактических и индивидуально-профилактических мероприятии с несовершеннолетними правонарушителями на выявление и устра­нение причин и условий, способствующих совершению ими правона­рушений,

2) осуществляющие предупредительную работу в рамках более широкой деятельности (воспитательной, социальной) охватывающей весь контингент подростков, в том числе меньшую его часть - несовер­шеннолетних, совершивших правонарушения

3) функционально специализированные для борьбы с правонару­шениями, для проведения профилактической работы среди всех социаль­ных и возрастных групп, в том числе и среди несовершеннолетних

Признавая государственную систему профилактики правонаруше­ний несовершеннолетних частью социальных связей в обществе, автор рассматривает систему профилактики как совокупность iосударствен-пых органов, социальных служб, общественных объединений, учре­ждений, органов местного самоуправления, их должностных лиц, осуществляющих в пределах своих полномочий в качестве основной или одной из нескольких своих функ-ций деятельность, направлен­ную на формирование позитивной среды социализации несовершен­нолетних либо на коррекцию отклоняющегося поведения, реагиро­вание на правонарушения административными мерами, предусмот­ренными законодательством.

К субъектам системы предупреждения правонармиении несовер­шеннолетних автор относит также предприятия всех форм собственно­сти, которые в силу своих внутренних дои ментов (Устава) реализуют профилактическую функцию, занимаются социальной реабилитацией подростков группы «риска» охраны их прав и законных интересов

В настоящее время система профилактики обладает достаточно ботылои правовой базой состоящей из федерального и регионального *ако-нодателъствс! нормативно-правовых актов как федерального центра так и субъектов РФ, ведомственных положении и инсгрукции Важное значение в совершенствовании организации профилактической деятельности имеет

20

Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» Однако сегодня уже остро встают проблемы соответствия данному закону ранее принятых нормативных актов и практической реализации закрепленных в нем положений.

Диссертант поддерживает идею Л. Л Каневского о необходимости руководства комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, в районах городах, субъектах России освобожденными от других обя­занностей заместителями глав исполнительной властр соответствующих регионов Более того, диссертант предлагает в проект Федерального за­кона «Об основах организации деятельности комиссий по делам несо­вершеннолетних и защите их прав» предусмотреть введение в постоян­ный штат, финансируемый из местного бюджета, минимум одного ин­спектора (специалиста), имеющего высшее юридическое образование и стаж по специальности на менее пяти дет.

Применительно к объекту исследования диссертант считает важным в целях усиления правовой защищенности несовершеннолетних более четко нормативно регламентировать режим их содержания в подразделе­ниях милиции общественной безопасности как в центрах временной изо­ляции для несовершеннолетних правонарушителей и изоляторах вре­менного содержания подозреваемых и обвиняемых в совершении пре­ступлений Необходим новый ведомственный приказ, регламентирую­щий деятельность ЦВИНП.

Эффективность функционирования рассматриваемой системы субъ­ектов профилактики во многом зависит от деятельности суда и МОБ. По-этом> в целях повышения воспитательного эффекта при применении та­кой меры уголовного наказания, как условное осуждение несовершенно­летнего, диссертант предлагает вернуться к практике совместной дея­тельности с>дов и ПДН, к проведению периодических отчетов подростка о своем поведении в период испытательного срока и повторному рас­смотрению в суде дела по окончании испытательного срока.

Вместе с тем в специальной литературе высказывается справедли­вое, на взгляд автора, мнение о необходимости дополнить существую­щую систему правоохранительных органов специальными судами по де­лам семьи и несовершеннолетних. На данную категорию судов диссер­тант предлагает возложить следующие обязанности

- рассмотрение гражданских дел. связанных с воспитанием и со­держанием детей (о расторжении брака, алиментах, лишении родитель­ских прав, установлении отцовства),

- судебные разбирательства о преступлениях и административных правонар) шениях несовершеннолетних.

21

- систематический анализ и обобщение практики применения го­сударственными органами и должностными лицами законодательства о защите детей.

Далее автор исследует проблему устройства детей, лишенных ро­дительского попечения. Диссертант предлагает закрепить полномочия за паспортно-визовой службой при решении в&проса о регистрации по месту жительства и выписке несовершеннолетних, которая дополни­тельно изучала бы вопрос о соблюдении интересов подростков и при обнаружении нарушений приостанавливала регистрацию и направляла соответствующую информацию в органы прокуратуры.

В результате рассмотрения вопросов о роли и месте МОБ в совре­менной системе профилактики правонарушений несовершеннолетних автор делает следующие выводы

1. Милиция общественной безопасности в государственной системе профилактики правонарушений несовершеннолетних занимает одно из ведущих мест, что вызывает необходимость постоянного совершенство­вания и укрепления взаимных связей служб и подразделений милиции и остальных субъектов системы.

2. Необходима передача части функций по организации деятельно­сти милиции общественной безопасности на уровень субъектов Федера­ции и органов местного самоуправления.

3. Перенести центр тяжести предупредительной деятельности на основное звено - городские, районные и линейные органы внутренних дел, инспекторов по делам несовершеннолетних, освобожденных от ме­лочной опеки, наделенных необходимыми полномочиями, информацией, ресурсами.

Указывая на необходимость более бережного отношения к уже на­копленному опыту организации профилактической работы, автор под­черкивает, что его учет, наряду с новыми реалиями общественной жизни, при четком правовом разграничении полномочий между отдельными участками профилактического процесса поможет избежать разобщенно­сти и ненужногадублирования функций субъектов профилактики, позво­лит сделать существующую систему профилактики более действенной и эффективной.

В заключительном параграфе диссертантом рассматриваются неко­торые проблемы организации взаимодействия МОБ с другими субъекта­ми системы профилактики правонарушений, совершаемых несовершен­нолетними. Автор раскрывает содержание понятий «взаимодействие» и «координация» применительно к деятельности милиции общественной безопасности в общей системе профилактики безнадзорности и правона-

22

рушении несовершеннолетних, исследует правовые и организационные формы такого взаимодействия МОБ с другими субъектами системы и предлагает возможные пути решения возникающих при этом проблем.

По мнению диссертанта, центральным и координирующим звеном в государственной системе профилактики должны стать комиссии по делам несовершеннолетних, защиты их прав при органах исполнительной или му­ниципальной власти. Поэтому, как отмечает автор, наиболее тесное взаимо­действие между службами и подразделениями милиции общественной безо­пасности и КДН должны осуществляться на низовом уровне.

Автор отмечает, что взаимодействие субъектов в рассматриваемой сфере возможно только при наличии достаточной информационно-аналитической базы, благодаря которой можно будет общими усилиями бороться с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних. Эффективность данной работы во многом зависит от того, насколько представительным является круг анализируемых данных. Как показало проведенное диссертантом исследование, по существу совместный ана­лиз состояния противоправного поведения несовершеннолетних не про­водится Каждый из субъектов профилактической работы делает его обо­собленно, используя только свою ведомственную статистику. До сих пор не налажен эффективный взаимообмен аналитической информацией. Чаще всего он сводится к направлению в ПДН своих ведомственных ежеквартальных отчетов в виде информации нескольким адресатам: про­куратуре, КДН. Как отмечает автор, назрел вопрос о составлении отчетов в стране субъектами, занимающимися профилактикой правонарушений несовершеннолетних по единой схеме, что даст возможность:

1) сопоставить положение дел по области, городу, району;

2) объективно оценивать состояние правонарушений в отдельных территориально-административных единицах и деятельность правоохра­нительных органов.

Настоятельной потребностью, по мнению автора, стало создание единого штатного органа по защите прав несовершеннолетних. Таким органом могли бы стать социально-правовые инспекции (комиссии) по защите прав несовершеннолетних в составе администраций различного уровня, координирующие свою деятельность с другими органами испол­нительной власти, а также правоохранительными и судебными органами, комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, семьи, об­разованию, здравоохранению, социальной защите.

Создание предполагаемого органа и социальных служб для несо­вершеннолетних позволило бы существенно сократить различного рода !венья профилактической системы

23

Далее диссертант исследует проблемы сотрудничества МОЕ с учеб­ными, лечебными, социальными учреждениями в вопросах профилактики безнадзорности несовершеннолетних, отмечает важность взаимодействия МОБ по предупреждению противоправного поведения несовершенно ает-них с участием представителей Православной Церкви, ветеранского ак­тива органов внутренних дел

В заключении диссертантом подводятся итоги проведенного ис­следования, формулируются выводы и предложения, направленные на совершенствование правовых, организационных основ деятельности ми­лиции общественной безопасносги по предупреждению правонарушений совершаемы* несовершеннолетними

В приложении в обобщенном виде приводятся статистические дан­ные о несовершеннолетних, состоящих на учете в ПДН за пятилетний период (1995-2000 гг), разработанный автором тематический план учеб­ной дисциплины «Введение в специальность» для слушателей 4-го курса очной формы обучения - специализация ПДН, схема классификации форм деятельности МОБ по предупреждению правонарушений, совер­шаемых несовершеннолетними, образец анкеты опроса практических работников органов внутренних дел

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

1 Головкин Е В Факторы, влияющие на безнадюрность и право­нарушения несовершеннолетних в современном обществе (теоретические аспекты) // Сборник научных работ профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов ТГПУ им Л Н Толстого Тула, 1999-0,2 п л

2 Головкин Е В Правовые вопросы совершенствования предупре­ждения правонарушений несовершеннолетних и обеспечение прав ребен­ка // Вестник Юридического института МВД России Вып 3 Проблемы становления современного гражданского общества и правового государ­ства Москва-Ижевск, 1999-0,3 п л

3 Головкин Е В К вопросу правового регулирования деятельности милиции общественной безопасности по предупреждению правонаруше­ний, совершаемых несовершеннолетними Материалы Международной научно-теоретической конференции (4-5 октября 2000 г, Тула) Москва-Тула, 2001-0,2 п л